佳木斯市人民政府办公室关于印发《佳木斯市推进低效用地再开发试点工作实施方案》的通知

各县（市）区人民政府，市政府各有关直属单位：

《佳木斯市推进低效用地再开发试点工作实施方案》已经市政府同意，现印发给你们，请结合实际认真贯彻落实。

佳木斯市人民政府办公室

2025年10月17日

佳木斯市推进低效用地再开发试点工作实施方案

为稳妥有序推进低效用地再开发试点工作，根据《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）、《自然资源部关于扩大深化低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2025〕83号）要求，结合我市实际，制定本方案。

一、总体要求

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大精神及习近平总书记视察黑龙江期间重要讲话重要指示精神，围绕省委、省政府和市委、市政府相关工作部署，坚持最严格的耕地保护、节约集约用地和生态环境保护制度。以国土空间规划为统领，以政策机制创新为支撑，以盘活存量土地和低效用地为重点，优化土地资源配置，提高土地利用效率，推动城乡高质量发展，为实现佳木斯市全面振兴提供土地要素保障。

二、试点范围与期限

（一）试点范围。本市4个市辖区以及佳木斯高新技术产业开发区、佳木斯国家农业高新技术产业示范区。

（二）试点期限。自本方案印发之日起，至2027年9月底止。

三、试点任务

（一）全面摸底夯实基础。

1.制定低效用地认定标准。制定全市统一的认定标准、调查规范和认定流程，明确调查范围、内容、步骤和数据来源。

2.全面摸清低效用地底数。开展存量建设用地现状调查与评价识别工作，查清低效用地及历史遗留用地底数与空间分布。

3.妥善处理历史遗留问题。对试点范围内历史形成的没有合法用地手续的建设用地，根据全国国土调查结果，依法依规分类明确认定标准和处置政策，确保底数清晰、封闭运行、严控新增、结果可控。

4.做好不动产确权登记。强化地籍调查与不动产登记，探索地下空间管理与权属登记办法，完成再开发后依法及时办理确权手续。

5.上图入库实现信息共享。建立全市低效用地数据库，将认定的低效用地全部上图入库，纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，健全动态更新机制，实行动态管理。

（二）强化规划统筹引领。

6.合理优化城镇开发边界。城镇开发边界内与自然保护地核心保护区内零星分散、低效闲置的现状建设用地，经复垦复绿腾退并经变更调查认定后，可按程序等量增补城镇开发边界；再开发形成的新增稳定利用耕地，可按规定用于占补平衡。

7.科学编制系列规划计划。探索编制《佳木斯市低效用地再开发专项规划（2025-2030年）》，明确再开发目标任务、分区分类策略、时序安排、保障措施和再开发重点区域；划定再开发空间单元并提出实施指引和管控要求；明确分类实施行动并形成重点项目库。编制各单元详细规划，明确土地使用、功能布局、空间结构、基础和公共服务设施、建筑规模指标等要求。制定低效用地再开发年度实施计划，明确总体目标、分解年度任务。

8.创新详规调整管控机制。优化再开发地块详细规划调整方式，简化相关审批程序，明确调整依据。创新规划管控激励体系，探索土地混合开发、空间复合利用、容积率核定优化、指标跨空间单元统筹等实施路径，推动规划管控与市场激励良性互动。

（三）加强征收储备支撑。

9.优化土地收储整备机制。制定市级收储政策，探索异地等价值转移相关政策和机制。建立政府筹集资金收储、政府挂账方式收储、企业做地政府储备等多元土地储备机制，系统推进片区整体收储，探索以“统一规划、统一储备、统一开发、统一配套、统一供应”推动低效用地再开发。

10.拓展收储资金来源渠道。统筹政府财政保障资金，加大土地收储资金保障力度。将符合条件的试点项目纳入市级国民经济和社会发展年度计划，积极争取国省专项资金支持。完善国有土地收益基金制度，落实国有土地收益基金计提比例，探索地方政府专项债收储运用。

11.完善征收安置补偿形式。拓展土地与房屋征收补偿方式，完善补偿安置相关政策。合理制定原土地权利人补偿标准，探索货币补偿、复建安置、“房票”安置、物业返还、置换政府储备用地等实物补偿途径。

（四）创新资源供应方式。

12.探索创新土地供应方式。坚持“净地”供应，根据国土空间规划确定规划指标，政府土地储备机构可采取收购或将企业自主搬迁后形成的“净地”纳入储备等方式参与低效用地再开发。探索零星用地供应，经批准后可与邻宗土地一并办理再开发供地手续（商品住宅除外）。探索“带方案出让”，对重点招商引资项目、城中村改造项目，将规划条件、规划设计方案等内容纳入供地方案，并签订土地使用权出让合同。探索综合评价出让，结合用地主要需求，通过合规程序综合评选，选取土地利用综合条件最佳者为土地受让人。重点片区可尝试实施“招拍复合”模式供地。探索“带建筑物出让”，对带建筑物收回的各类低效用地，在建筑物符合消防安全、建筑物质量安全的情况下，可采用保留地上建筑物出让。

13.探索资源组合混合供应。探索混合用地供给，明确土地混合开发利用正负面清单、规模控制比例和分割转让要求。允许不同用途地块混合供应，研究“工改工”与“工改商”“工改住”条件和程序。探索自然资源资产组合供应，将使用条件、开发要求、标的价值、溢价比例等纳入供应方案，探索“国有+集体”、“载体+附属”“建设用地+农用地”等组合供应方式。探索地上地下空间分用途、分层组合供应，鼓励综合开发节地模式。

（五）拓宽存量盘活方式。

14.支持存量土地自主改造。鼓励原土地使用权人自主改造开发，支持企业通过兼并重组、引入第三方资金等方式处置低效产业用地，支持满足条件的老旧小区、城市危旧房自主更新。鼓励土地使用权人通过土地二级市场将土地全部或部分转让给第三方进行再开发。加快司法处置用地再开发，进入司法或破产拍卖、变卖程序的低效用地，可纳入收回收购范围。支持产业用地续期再开发，探索以协议出让等方式优化续期程序。

15.鼓励集中连片再开发。支持土地使用权人、市场主体、国有平台、政府机构和社会资本按规定进行并宗开发。支持用地有条件分割转让再开发，明确分割转让范围及程序。探索存量用地权属调整置换再开发，完善零星低效用地置换的条件和程序，鼓励工业园区外的工业用地通过置换方式向园区集聚。鼓励多主体联合再开发，探索“政府引导、社会参与、市场运作”模式，实现综合效益最大化。

16.推动存量资源盘活利用。鼓励空间复合利用，推进交通设施、市政公用设施、社区公服设施等垂直复合设置、集中设置、嵌入设置。探索存量建筑用途合理转换利用，鼓励利用存量房产等资源发展战略性新兴产业和未来产业、转换为公益性设施，允许工业及仓储类建筑在符合详细规划和工业用地管控要求的前提下，转换为其他用途。支持工业物业产权分割转让盘活利用，允许符合条件的存量工业厂房按幢、层等固定界限为基本单元进行产权分割转让，配套服务用房及共有空间不得分割及分割转让。完善过渡期支持政策，明确可办理协议出让、分步补缴土地出让价款的条件和流程。

17.鼓励低效工商用地提质改造。支持低效商服用地转型，优化社区商业配建标准、调整配建比例，支持存量商服用地按规定实施改扩建。完善产业用地配套，产业用地再开发时应配置一定比例的其他关联产业功能和配套设施，促进产业转型升级和产业社区建设。引导产业用地增容，对因扩大生产、增加产能等在自有工业用地上实施“零增地”方式增容提质的，不增收土地价款。促进工业用地转型升级，加强“工改新”“工业上楼”规划引导，支持低效工业用地升级新型产业用地。

18.推进集体低效用地集约化整治。健全城镇开发边界外建设管控机制，对城镇开发边界外、工业控制线范围内、暂不搬迁入园的低效工业用地，在符合规划、不改变土地用途的前提下，允许企业进行拆建、改建和扩建。积极推进全域土地综合整治与生态修复，将小块存量集体建设用地整治归并为大块宗地，加快开发边界外建设用地“减量化”腾挪。提升乡村振兴要素保障能力，科学编制实用性村庄规划，深化闲置农户住房改革，强化农村闲置低效用地盘活。有序推动集体低效用地整治入市，探索“国有＋集体”供应方式与就地入市、整治入市等模式，完善入市程序、市场交易规则和服务监督制度。

（六）有序推进实施落地。

19.提升低效用地再开发审批效率。优化完善低效用地再开发审批流程，建立再开发审批“绿色通道”，提升审批质效。

20.分批分类有序推进项目实施。以两年内可见效为原则，确定首批试点项目，形成示范引领；分批稳步推进试点项目实施，为全市低效用地再开发试点工作积累经验、做出亮点。

21.探索优化地价政策。完善再开发地价计收标准，探索以公示地价或市场评估价为基础综合核定地价相关款项。制定混合用地地价规则，探索复合利用土地按不同用途、分层分类评估后确定出让地价的具体规定。优化土地出让价款缴付方式，探索分期缴纳的路径和条件。明确无需补缴地价规则，探索低效工业用地再开发不再增缴土地价款的土地用途和适用条件。

22.积极争取财税金融政策支持。统筹土地收储、基础设施建设、土地出让收益等财政资金，加大对试点工作的经费保障；探索研究税收优惠、费用减免等相关支持政策。

23.加大资金激励力度。完善相关投融资政策体系，鼓励银行业金融机构按照市场化原则提供低效用地再开发贷款，专款专用；鼓励金融资产管理公司和投资公司通过发行债券等方式，为国有平台盘活存量资产提供资金支持，鼓励社会资本参与试点工作。

（七）健全长效管理机制。

24.完善收益分享机制。探索零星低效用地凭证置换，通过权属优化整合、破解土地碎片化难题，激活“边角料”土地资源。探索完善土地增值收益分享机制，制定多样化的安置补偿标准，拓宽货币化补偿、实物补偿等补偿途径。支持利用闲置低效非住宅用地建设保障性住房，支持再开发用地用于“平急两用”基础设施建设。保障生态修复主体权益，鼓励社会资本全过程参与生态保护修复，通过利用获得的自然资源资产使用权或者特许经营权发展适宜产业、进行碳汇交易等方式获取投资回报。

25.强化产业用地全生命周期管理。探索构建产业用地绩效评价体系和产业项目用地“准入、建设、运营、退出”全生命周期共同监管机制，通过相关职能部门协调联动，实现对工业项目全生命周期的动态监测和管理。通过低效用地“健康体检”，引导企业整改，加速推进低效用地处置。高效运用“府院联动”机制化解涉法涉诉低效工业用地退出问题。

26.坚持试点先行、示范带动。组织对试点工作进行中期评估，客观评价低效用地再开发试点工作的进展成效，适时修正试点目标，总结试点经验，归纳提炼可复制、推广的政策建议。

四、实施步骤

（一）基础准备阶段（2025年10月底前）。完成低效用地再开发试点工作实施方案编制、备案工作；完成低效用地调查摸底、上图入库等工作。

（二）试点实施阶段（2025年11月-2026年9月）。统筹推进试点任务落实；结合实际需求，开展政策创新，分批分类推进项目实施。

（三）中期评估阶段（2026年9月底前）。客观评价试点工作取得的进展成效，形成试点工作中期评估报告。

（四）深化提升阶段（2026年10月-2027年9月）。结合发展变化情况，适时修正试点目标，完善试点实施方案等制度文件，深入推进试点工作。

（五）试点总结阶段（2027年9月底前）。总结试点做法和经验，形成试点总结评价报告。

五、实施保障

加强部门在潜力梳理、规划协同、政策共用、机制共享、项目共通等方面的协调联动，将低效用地再开发试点作为城市更新、盘活存量资源、优化生产力布局、乡村振兴、全域土地综合整治等工作的有效路径。加大低效用地再开发试点宣传力度，积极加强与各级媒体对接合作，做好试点政策解读，引导公众参与支持，加快形成我市低效用地再开发、提升集约节约用地良好氛围。