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建立大小专班推进机制充分发挥人大在立法中主导作用
作者:srd 文章来源:市人大 更新时间:2020-5-6 15:01:01 点击:

(注:此文为2019年12月18日—20日市人大常委会副主任周雷在全省第二次设区的市立法工作座谈会上的发言,我市人大立法工作的做法和取得的经验得到省人大常委会副主任李显刚的充分肯定,并要求省人大法工委在全省推广。现将全文刊发如下。)

 

建立大小专班推进机制

充分发挥人大在立法中主导作用

 

佳木斯市人大常委会党组副书记、副主任  周  雷

 

    近年来,按照省人大常委会提出的专班推进立法的工作要求,佳木斯市人大常委会紧密结合本地实际,不断摸索深化,创新工作模式,建立了大小专班推进机制,使立法工作得到了有序、有效、有力推进,取得了比较好的效果。截止目前,共完成了《佳木斯市人民代表大会常务委员会立法条例》《佳木斯市电梯安全条例》《佳木斯市物业管理条例》和《佳木斯市餐饮业油烟污染防治条例》等四部地方性法规。我们的具体做法是:建立一个机制,发挥两个作用,把握三个原则。

    一、建立大小专班推进机制,有序开展地方立法工作

    佳木斯市是全省首批获得地方立法权的六个设区市之一,几年来的立法实践,我们深深地感受到,立法经验不足、立法力量偏弱、立法推进不顺是我们立法运行中面临的主要问题。我们通过实行“大专班”“小专班”工作模式,有效的破解了这一难题。大小专班制度的实行,既发挥了决策层面的把关定向作用,又激发了各部门的实施层面的主观能动性,充分发挥了人大主导作用。“大专班”是指在市委层面建立的立法协调小组和立法工作小组,组长是由市委副书记担任,副组长由市政府常务副市长和市人大分管主任担任,成员由市委、市人大、市政府相关部门领导组成,其职责是解决立法力量不足、协调不畅、难点问题解决不力;“小专班”是由市人大法工委牵头,由有关专门委员会、起草部门和司法局分管领导组成,旨在解决力量分散、落实不到位的问题。仅今年共召开大专班会议5次,小专班会议15次,解决了立法工作中的难点问题20个。比如,在《佳木斯市餐饮业油烟污染防治条例》起草过程中,由于政府部门职责不清的问题,曾一度出现终止该条例的意见,大专班经过深入研究,及时作出了按计划推进的决定,确保了该条例顺利有序进行。

    二、发挥两个作用,有效推进地方立法工作

    几年来的立法实践让我们体会到,地方立法工作从来都不会一帆风顺,会遇到这样或那样的问题,发挥好大小专班的作用,能有效地促进问题的解决。

    1、发挥“大专班”统领全局作用。一是强化部署,落实责任。按照立法进程5个环节的特点,大专班统揽全局,周密安排。在立法之初,及时召开启动部署工作会议,站在全局高度周密部署全年的立法工作,明确了工作目标,提出任务分解安排,层层传导压力,并由主要领导对完成期限在会议上作出承诺。在每一个立法节点,都及时召开专题会议,围绕立法项目,制定阶段性计划,细化工作任务,保证立法工作顺利推进。在条例修改阶段,大专班确定了合法性意见照单全收,合理性意见合理吸收,操作性意见深入调研后吸收的原则,提高了条例文本的质量,取得了很好的效果。二是高层协调,解决难题。今年,在两个条例的立法过程中,“大专班”不是眉毛胡子一把抓,面面俱到,而是突出重点,通过高层协调,抓难点问题解决。针对物业收费定价、专营单位公共设施维修养护、党建引领等重大问题向市委汇报,与政府领导沟通协调,问题都得到了妥善解决。针对老旧小区弃管楼问题,组织专人到四个城区开展专题调研,掌握第一手材料,提出解决办法,经大专班讨论同意,在条例中专门增加了老旧小区改造和管理一章。三是领唱合唱,形成合弦。在“大专班”的指挥下,不同阶段确定了不同的“领唱”。在起草阶段,政府起草部门是“领唱”是“主角”,其他各相关部门是“合唱”是“配角”。在条例审议阶段,法制委、法工委是“领唱”,其他部门是“合唱”。通过这样的运行机制把握节奏,形成合力,控制节点,稳而不乱,使立法工作有效进行,充分体现了“大专班”的“指挥棒”功能,强化了人大在立法中的主导作用。

    2、发挥“小专班”合力落实作用。一是密切配合,通力合作。地方立法工作日常的沟通协调、相互配合是大量的,“小专班”的成立,畅通了人大法工委与各专门委员会之间,人大专门委会与政府部门之间的协同配合。在完成各自立法职责的前提下,达到了即可以相互整合力量,又可以提前介入,形成共识的目的,为下一步立法任务的完成奠定基础。在制定《佳木斯市油烟污染防治条例》时,法工委、城环委与生态环境局拟定了立法调研方案,组成立法调研组,就争议较大的问题先后赴银川市、三亚市开展调研,通过联合考察,对商住综合楼专用烟道设置、油烟净化设备噪声标准等问题达成一致意见。城环委还向生态环境局提出了指导性意见,使条例的起草始终保持正确的方向。二是明确任务,狠抓落实。“大专班”定事,“小专班”干事。认真落实大专班下达的目标任务,做到了工作有方案,任务有人抓。重点落实了广泛征求意见、文本修改、重点问题调研、审议等任务,确保了每项工作任务有目标、有时限、有标准、有责任人,使条例的每项工作都落到实处。在制定《佳木斯市物业管理条例》时,按照大专班提出的小区专业经营设备设施管线一次性交专业经营单位管理问题,深入到小区、企业和相关部门进一步征求意见,提出了符合佳木斯实际的建议,完成了既定的工作任务。三是创新方法,充实力量。刚刚起步的地方立法工作专业人才不足,是立法工作开展困难的一个重要因素。为了解决这一难题,按照“大专班”的决定,“小专班”从全市各相关单位、人大代表和立法专家库中抽调法律、立法项目专业和文字综合能力较强精干力量,组成6个专业小组,在起草、意见梳理等环节发挥了重要作用,各小组在“小专班”的指导下,职责清晰,分工明确,责任落实,互相支持,任务分工不分家,形成合力,解决了立法力量不足的问题。

    三、把握三个原则,有力推进地方立法工作

    在专班推进立法的过程中,我们深深体会到,要保证充分发挥大小专班作用,必须把握好三个原则。

    1、坚持党的领导原则,确保正确的政治方向。专班推进实践证明,只有自觉接受党对立法工作全过程、各方面的领导,才能做好地方立法工作。一是坚持市委对立法工作的全程领导。立法项目的确定,要经大专班和市人大党组讨论决定后,主动报市委常委会审议决定。在立法过程中,涉及到的重大问题也要向市委汇报。每年要将立法项目完成情况,向市委作全面报告,形成了从立法项目的确定到立法项目完成一个闭合式的工作报告机制。二是坚持人大党组对立法工作的具体领导。市人大党组高度重视立法工作,党组书记、市人大主任刘臣同志亲自过问,多次牵头组织立法调研,定期听取立法工作情况汇报,研究解决经费保障、人员配备、重大利益矛盾纷争等问题,通过人大党组的具体领导,实现人大的主导作用。

    2、坚持问题导向原则,努力使地方立法有特色。从问题入手,针对现实问题立法,用立法解决现实问题,在解决问题中体现特色。如近年来,我市餐饮业油烟污染引发的各种矛盾日益增多,投诉量占生态环境问题投诉总量的65%,已成为影响居民生活环境和社会稳定的突出问题。而现行的法律法规虽然对餐饮业油烟污染防治做了规定,但内容相对比较原则。因此,为了解决这些问题,专班对此进行了深入调研,提出并制定了《佳木斯市餐饮业油烟污染防治条例》。

    3、坚持开门立法原则,在广泛征求意见上创新。一是“走下去”,面对面听取意见。几年来,我们一直坚持每部条例都要召开征求意见大会并由常委会领导分头带队组成各有侧重的调研组,深入基层走访调查、召开座谈会深入调研、面对面听取各方面的意见。二是“请进来”,背对背听取意见。针对一些难点和热点问题,我们邀请各行业专家、人大代表、市民背对背的听取意见。通过“走下去”、“请进来”,丰富了立法调研、听取意见的形式,为社会公众了解我市地方立法、直接参与地方立法探索了新途径。三是发挥“两代表、一委员”作用。我市每部地方性法规一审后,都发函征求全体市级党代表、人大代表、政协委员的意见。四是建立地方立法联系点。市人大常委会把基层立法联系点的建设作为拓宽公众有序参与立法的途径方式的切入点,共在6县4区选取了57家基层单位作为立法联系点。如在今年制定的两部条例过程中,选取条例中与百姓生活直接相关的问题,深入到东风区、郊区以及外县等基层立法联系点直接听取社区居民的意见,做到了立法进社区,上门听意见。

    地方立法实践探索永远在路上,以专班推进立法,发挥人大主导作用,是我市人大常委会在立法实践中的有益尝试,取得了一定成效,但与我省先进地市比还有一定差距,我们将继续努力,完善工作制度,不断提高立法质量,立良法、立善法,为佳木斯市的经济社会全面发展、全方位发展贡献力量。

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